Inter-regional Expert Meeting on International Norms and Standards Relating to Disabilities: Issues relating to a Comprehensive and Integral International Convention on the Rights of Persons with Disabilities
 Mexico City,11-14 June 2002

Seguimiento de la Reunión Interregional de Expertos sobre Normas Uniformes Internacionales con respecto a las Discapacidades: Problemas referidos a una Convención Internacional Compresiva e Integral sobre los Derechos de las Personas con Discapacidades

Ciudad de México,  11-14 de junio de 2002

Consideraciones acerca de la convención internacional propuesta para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidades.

John R. Mathiason*

Introducción

En tanto que la conveniencia de una convención internacional para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidades ha sido abogada por distintas organizaciones y personas con discapacidades desde hace algún tiempo, el esfuerzo actual es resultado directo de una iniciativa que tomó el presidente de México, Vicente Fox, en su discurso a la quincuagésima sexta sesión de la Asamblea General. En aquella declaración, hizo un llamamiento a la comunidad internacional a combatir la pobreza y exclusión social y reafirmó el interés de México a tomar el liderazgo en promover una agenda para el desarrollo, lo que incluyó la acogida de la Conferencia Internacional sobre el Financiamiento del Desarrollo (Monterrey, N. L., del 17 al 22 de marzo de 2002), [1] de modo que la comunidad internacional pudiese identificar ímpetus renovados y recursos más efectivos para llevar a cabo los compromisos asumidos en la “Declaración del Milenio”. [2] El Presidente Fox observó que así como las sociedades realizan complejas tareas para la creación y la equitativa distribución de oportunidades en el desarrollo global,  es importante que esos esfuerzos impliquen a todos los ciudadanos afectados. Agregó que sería imposible hacer un mundo más justo si ciertos grupos fueran excluidos de esos procesos. Por tal razón México presentó la creación de un “Comité Especial” para estudiar la elaboración de una convención internacional sobre la promoción  y protección de los derechos y dignidad de las personas con discapacidades. [3] El Presidente Fox expresó la esperanza  de que esta importante tarea obtendrá el apoyo de los Estados miembro de la Organización.

En respuesta a dicha alocución, la Asamblea General mediante la resolución 56/168, decidió establecer un Comité Ad Hoc para considerar las propuestas de una convención internacional comprensiva e integral para promover y proteger los derechos de las personas con discapacidades. La primera reunión de ese comité tendrá lugar en la Sede de las Naciones Unidas del 29 de julio al 9 de agosto de 2002.

Como parte de los preparativos para la reunión del Comité, el Gobierno de México, con el apoyo del Departamento de Asuntos Sociales y Económicos de Naciones Unidas y de la oficina subregional de la Comisión Económica para Latinoamérica y el Caribe (ECLAC)    en México, organizó una reunión de un grupo de expertos sobre normas uniformes respecto de la discapacidad que congregó 35 expertos en legislación, política y programas atinentes a las personas con discapacidades, como así también a un gran número de observadores. Con antelación a dicha reunión, World  Enable organizó una innovadora consulta on line  que se centró en una de los borradores clave preparados por el Gobierno de México titulado “ Texto de los Elementos para una Convención Internacional Integral y Comprensiva para Promover y Proteger los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidades”. Para facilitar la entrada a través de la consulta pre reunión on line, se preparó y facilitó  una primera versión    del presente documento. A pesar de que el  tiempo disponible para la consulta en linea fue extremamente corto, un número de individuos y organizaciones suministraron información que se dispuso para la reunión de expertos mediante un documento preparado por María Cristina Sará-Serrano bajo el título de “ Comentarios de una consulta en Internet sobre el Texto de los Elementos para una Convención Internacional, Comprensiva e Integral de las Naciones Unidas para promover y proteger los Derechos y la Dignidad de las Personas con Discapacidades”.

Como parte del seguimiento de la reunión, y con un específico interés de asegurar una oportunidad para los individuos y organizaciones de personas con discapacidades de los países en desarrollo, de manera que participen en el proceso, se está organizando una segunda ronda. Se basa en la provisión de comentarios específicos sobre la revisión del Texto de Elementos la cual estará disponible a la brevedad.

Para ayudar a proporcionar un contexto a los comentarios de la consulta en linea, hemos producido esta versión corregida sobre las consideraciones. Tiene en cuenta las discusiones de la Reunión de Expertos y procura destacar los asuntos prácticos con los cuales debe lidiar una convención internacional. Representa la visión del autor sin el tenor de reflejar acuerdo alguno de los Expertos o los patrocinadores de la Reunión de Expertos.

Qué es una convención internacional… y qué no.

Las convenciones internacionales son acuerdos multilaterales entre Estados. Tienen la misma fuerza de ley que cualquier otro tratado, pero son adoptadas por grupos de países. Cuando un Estado se vuelve parte de un tratado, acepta una obligación legal a implementar todas las disposiciones del texto, menos aquéllas ante las cuales presentó reservas. Las convenciones internacionales se basan en el derecho internacional.

En tanto las convenciones internacionales influencian la legislación nacional, no son lo mismo que ésta. En el sistema internacional los estados son soberanos, lo que significa que ellos y  sólo ellos pueden determinar qué hacer. Sólo ellos pueden cumplir los acuerdos y la ejecución a nivel internacional en última instancia depende de los estados.

Hay tratados multilaterales en diversas áreas, como en comercio, derecho sobre el mar, propiedad intelectual y control de armamento. Los mismos constituyen acuerdos sobre normas de  proceder que los Estados han hecho porque sin ello, los Estados podrían tener problemas. Un importante grupo de tratados versan sobre derechos humanos. La convención sobre discapacidad será parte de este grupo.

Todos los tratados internacionales definen lo que sus Estados parte aceptan como correcto proceder. Los tratados son documentos normativos que enuncian lo que la comunidad internacional ha acordado como valores universales. Son también documentos políticos, porque usualmente indican la clase de políticas públicas que los estados deberían seguir.

Los tratados internacionales también están articulados. En orden a asegurar que una convención no contradiga otra convención, se pone cuidadosa atención en asegurar que el lenguaje contractual no sea contradictorio o cambie el sentido de los conceptos introducidos.

Por causa de la gran variedad de situaciones que existen entre los estados, por ejemplo existen estados más extensos,  otros más pequeños, algunos son ricos, otros pobres, y con historia y tradiciones culturales diferentes, las convenciones internacionales tiene que caminar por una delgada línea entre ser demasiado específicas o demasiado generales.

Los Estados tienen que implementar las obligaciones que han aceptado mediante la ratificación de una convención a través del ajuste de sus leyes y prácticas. Estas leyes han sido hechas en el contexto de sus respectivas tradiciones normativas y políticas. Por lo tanto, una convención que es demasiado  especifica no se ajustaría convenientemente a un contexto dado en un Estado. [4] Por otro lado, una convención demasiado general no suministraría suficiente orientación sobre qué implica una norma internacional.

La convención internacional propuesta para promover y proteger los derechos y la dignidad de las personas con discapacidades, a diferencia de las anteriores convenciones de derechos humanos, ha estado profundamente ligada a cuestiones de desarrollo internacional, particularmente a las prioridades identificadas en los “Objetivos de Desarrollo del Milenio”.[5] Un cuestión de importancia en la elaboración de la convención internacional comprensiva e integral sobre los derechos de las personas con discapacidades debería incluir la identificación de los medios para llevar a los instrumentos de desarrollo internacional  una perspectiva de la discapacidad y promover, de ese modo, el avance de las presentes y futuras generaciones de personas con discapacidades, y la igualdad.

Como las otras convenciones previas sobre derechos humanos, la convención propuesta responde a necesidades fuertemente sentidas. La reunión de Expertos sobre normas internacionales y estándares atinentes a la discapacidad, (Ciudad de México, del 11 al 14 de junio de 2002) [6] representó un primer paso esencial hacia la conclusión de un texto que sea susceptible de un acuerdo con todas las partes interesadas, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales y personas con discapacidades. No obstante, en el proceso de elaboración deben tomarse ciertos cuidados.

Cuándo la Convención sobre Discapacidad se ajusta al régimen de derechos humanos y cómo es diferente de otros instrumentos

Un buen punto de partida es considerar por qué una convención internacional sobre los derechos de las personas es absolutamente necesaria.

Cada nueva convención sobre derechos humanos está dirigida hacia algo que no ha sido adecuadamente incluido en los pactos centrales de derechos humanos. [7] Por ejemplo los derechos humanos de todas las personas están expuestos en el Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos [8] y en el Pacto Internacional sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales, [9] se ha interpretado la normativa de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; [10] sendos tratados  son legalmente obligatorios. Estos instrumentos centrales establecen la base que la sociedad civilizada ve como derechos de los individuos y, de hecho, la aceptación de estos derechos humanos ha sido una condición para que los estados sean admitidos  a las Naciones Unidas.

Cada uno de las otras cuatro convenciones sobre derechos  humanos señala algo que faltaba o estaba no claramente expresado en la Declaración Universal. La Convención sobre la Tortura [11] clarificó el significado de castigos crueles e inusuales proferidos por un estado. La Convención sobre Discriminación Racial [12] precisó qué implica discriminación racial. La Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la Mujer [13] fue necesaria pues no había claridad en los acuerdos  respecto de la política para asegurar el igual ejercicio de los derechos. La Convención de los Derechos del Niño [14] fue necesaria porque, como menores, los niños no poseen el mismo ejercicio de derechos humanos que los adultos y se debe explicar en detalle lo que eran sus derechos en este contexto. Finalmente, la Convención Internacional sobre derechos humanos de los Trabajadores Inmigrantes y sus Familias [15] fue necesaria porque estos trabajadores no son ciudadanos de los países donde residen y no reciben, por lo tanto, igual protección de la ley.

No hay duda de que las personas con discapacidades están incluidas en esos pactos y    las convenciones sobre derechos humanos existentes respecto de los niños, la discriminación racial, o las mujeres. También es claro que ninguna de las otras convenciones dispone obligaciones que garanticen el ejercicio de estos derechos.

 Una diferencia esencial es que las otras convenciones refieren a grupos específicos de personas en base a atributos, características inmutables de las personas. Si uno es un niño, una mujer, o miembro de un grupo racial, esto es fijo y definido. El foco está sobre la protección de personas con esos atributos contra la discriminación. Por ejemplo, el status de un trabajador inmigrante es determinado en la legislación, y el foco está en proteger a estas personas con tal atributo. La discapacidad, por el contrario, es una condición, que puede ser afectada por acciones, sean públicas o privadas. El foco aquí está menos sobre la protección que sobre el marco de opciones políticas que puedan afectar la condición de la discapacidad y sus consecuencias.

En la Reunión de Expertos, uno de los documentos borradores principales fue el titulado “¿Qué derechos debería contener el Tratado?” Todos los derechos incluidos en el documento ya están garantizados en un sentido general  por los acuerdos, pero este documento indicó que, aplicándolas a las personas con discapacidades, las políticas tendrían que ser más específicas. Por ejemplo, la Reunión de Expertos frecuentemente atendió a referencias sobre los principios de vida independiente, un principio considerado muy importante por muchas organizaciones de personas con discapacidades. Sin embargo, más bien que un derecho per se, la vida independiente es una aproximación política para asegurar que las personas con discapacidades puedan gozar sus derechos.

Proporcionar iguales oportunidades a las personas con discapacidades significa desarrollar políticas y programas que compensen las condiciones que definen la discapacidad. Esto implica inevitablemente cierta forma de “acomodación razonable” y de discriminación positiva. En este sentido, la convención internacional propuesta sería única e innovadora.

Discapacidad y Ética del Desarrollo

La noción de justicia o equidad es central a la problemática del ejercicio de los derechos humanos por parte de las personas con discapacidades. Muchas de las políticas que se requieren para compensar la condición de las discapacidades incluyen un empleo adicional de recursos. Esto podría significar que las personas con discapacidades sean provistas de lo que a una persona sin discapacidades puede parecerle  una ventaja. Por ejemplo, asignaciones de espacios de estacionamiento público para uso exclusivo como forma positiva de discriminación, como así también la designación de asistentes para el cuidado personal.

En tanto que la bondad de la normativa de proveer oportunidades ha sido reconocida por cierto tiempo, más explícitamente en las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad de las Naciones Unidas, la relación de ello con el asunto más amplio del Desarrollo sólo ha sido formulado recientemente. Como lo estableciera el discurso del Presidente Fox a la Asamblea General, la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidades es central a la ética del desarrollo. Este punto fue enfatizado durante la Reunión de Expertos por un número de ellos.

También está relacionado con la ética del desarrollo porque la mayoría numérica de las personas con discapacidades se hallan en los países en desarrollo. Esto no sólo refleja el hecho de  que la mayoría de las personas viven en los países en desarrollo, sino que muchos de los factores que causan discapacidades, como malnutrición, pobre cuidado infantil y materno, trabajos insalubres y guerras y violencia (incluyendo las minas antipersonales) son parte de la vida diaria de los países en desarrollo.

La cuestión de si una sociedad particular puede financiar los gastos necesarios para proporcionar la igualdad de oportunidades es análoga al debate más amplio sobre qué debería hacerse para financiar el desarrollo de los países en desarrollo, el cual tuvo lugar en Monterrey en el mes de marzo próximo pasado. La cuestión es si el beneficio total del desarrollo para el mundo a partir de la incorporación ya sea de las personas con discapacidades o de  los países en desarrollo compensa los costos al proporcionar dichas oportunidades. La evidencia sugiere que la respuesta en ambos caso es un “sí”  contundente.

Definición de Discapacidad

A diferencia de otras convenciones sobre derechos humanos, la cuestión de definir quiénes son los beneficiarios de la convención internacional sobre los derechos humanos propuesta es un tema crítico. Para la mayoría de las otras convenciones, los futuros beneficiarios están relativamente claros: mujeres, niños, personas de una raza u otra y personas que tienen un status de trabajador inmigrante. Para la convención propuesta a cerca de las discapacidad, la definición de qué es una persona con discapacidades no es ni fácil ni poco importante. Una definición excesivamente restrictiva excluiría personas que ameritan ser tenidas en cuenta por las disposiciones de la convención; una definición demasiado abierta incluiría personas que no necesitarían la protección proporcionada. [16] Estos temas han sido contestados en los juzgados de un número de países cuyas definiciones legales no han sido suficientemente precisas.

Las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad de las Naciones Unidas incluyen una definición un poco imprecisa de discapacidad. Las Normas establecen:

“17.      Con la palabra "discapacidad" se resume un gran número de diferentes limitaciones funcionales que se registran en las poblaciones de todos los países del mundo. La discapacidad puede tomar la forma de una deficiencia física, intelectual o sensorial, una dolencia que requiera atención médica o una enfermedad mental. Tales deficiencias, dolencias o enfermedades pueden ser de carácter permanente o transitorio.”

“18. Minusvalía es la pérdida o limitación de oportunidades de participar en la vida de la comunidad en condiciones de igualdad con los demás. La palabra "minusvalía" describe la situación de la persona con discapacidad en función de su entorno. Esta palabra tiene por finalidad centrar el interés en las deficiencias de diseño del entorno físico y de muchas actividades organizadas de la sociedad, por ejemplo, información, comunicación y educación, que no permiten que las personas con discapacidad participen en condiciones de igualdad. “[17]

La ley de los americanos con Discapacidad de los Estados Unidos [18] proporciona una definición  de discapacidad más completa pero no más precisa:

“(2)      Discapacidad: El término ‘discapacidad’  significa, con respecto a un individuo:

 (A)      un impedimento mental o físico que limita sustancialmente una o más de las actividades más importantes de dicho individuo

(B)       el registro o antecedente de tal discapacidad

(C)       ser percibido o considerado como alguien que tiene una discapacidad”

Cuando se registró el número de personas con discapacidades existente en los Estados Unidos, la Oficina de Censo [19] elaboró el concepto de “actividades fundamentales en la vida” en tres categorías:

• “Actividades funcionales: ver, oír, hablar, levantar y acarrear, usar escaleras y caminar;
• “Actividades de la vida diaria (ADL): desplazarse dentro de la casa, subir y bajar de la cama o de la silla, bañarse, vestirse, comer y asearse;
• “Actividades instrumentales de la vida diaria (IADL): salir de la casa, llevar la cuenta del dinero o las cuentas, preparar la comida, hacer las tareas del hogar y usar el teléfono.”

En una reconsideración importante de la “Clasificación Internacional de Deficiencia, Discapacidad y Minusvalía” (ICIDH) [20] que tuvo lugar con la plena participación de organizaciones de personas con discapacidades, la Organización Mundial de la Salud (OMS-WHO) ha publicado una clasificación revisada, ahora titulada Clasificación Internacional de Funciones, Discapacidades y Salud. [21]

La complejidad del tema se hizo manifiesta en la Reunión de Expertos donde muchos expertos notaron que las definiciones existentes no abordan adecuadamente la denominación de “discapacidades psiquiátricas o psicosociales”, en contraste con la deficiencia intelectual.

Estos desarrollos pueden ayudar a configurar una definición de persona con discapacidad que pueda contribuir a lograr una convención más fuerte y realista.

El tema de la Capacidad Legal

La convención propuesta tendrá que tratar otro tema que otras convenciones no tratan. Esto es el tema de la capacidad legal. La Convención de los Derechos del Niño arranca de la presunción de que los niños, como menores, tienen derechos pero no plena capacidad legal para actuar en nombre propio. Las otras convenciones implícitamente asumen la capacidad legal de los adultos para actuar en nombre propio. Por causa de que varios tipos de discapacidades, especialmente la deficiencia intelectual y la enfermedad mental frecuentemente son motivo para negarles a los individuos su capacidad legal, se debe enunciar este tema en la convención.

Varios expertos en la Reunión, notando que algunos Estados tenían leyes que negaban injustamente la capacidad legal a las personas con dichas discapacidades y que ello podría afectar el gozo de sus derechos, pusieron sobre el tapete este asunto.

El borrador de la convención debe ser claro acerca de las circunstancias bajo las cuales las personas con discapacidades, especialmente como adultos, se hallan privadas de capacidad legal para representar sus propios intereses y los procedimientos que  se deben instaurar para asegurar que sus derechos sean respetados.

El tema de la Prevención

Las Normas Uniformes no incluyen una norma sobre la prevención de las discapacidades. El término, no obstante, es definido en las Normas como:

22. Por “prevención”se entiende la adopción de medidas encaminadas a impedir que se produzca un deterioro físico, intelectual, psiquiátrico o sensorial (prevención primaria) o a impedir que ese deterioro cause una discapacidad o limitación funcional permanente (prevención secundaria). La prevención puede incluir muchos tipos de acción diferentes, como atención primaria de la salud, puericultura prenatal y postnatal, educación en materia de nutrición, campañas de vacunación contra enfermedades transmisibles, medidas de lucha contra las enfermedades endémicas, normas y programas de seguridad para la prevención de accidentes en diferentes entornos, incluidas la adaptación de los lugares de trabajo para evitar discapacidades y enfermedades profesionales, y prevención de la discapacidad resultante de la contaminación del medio ambiente u ocasionada por los conflictos armados.

El lenguaje se deriva del Programa Mundial de Acción. Una razón por la que las Normas Uniformes no contienen una norma sobre prevención fue que esto se hubiera vinculado a algunos de los temas políticos, económicos y sociales más inabordables de la agenda internacional. Esas conexiones hubieran distraído  la atención de las políticas necesarias para igualar las oportunidades de las personas que actualmente ya tienen discapacidades. También hubiese abierto un debate divisivo sobre ciertos temas en los cuales no hay consenso internacional.

Durante la Reunión del Grupo de Expertos varios de ellos reiteraron su preocupación. Algunos notaron que un enfoque sobre prevención a menudo ha llevado a considerar la eugenesia (práctica para eliminar la discapacidad a través de la detección de una discapacidad en el feto y su posterior aborto, o, en  términos más recientes, el uso de pruebas de ADN para resguardarse de predisposiciones genéticas a la discapacidad) También ha llevado a prácticas como esterilización forzada de personas con ciertas discapacidades.

Otros señalaron que muchos de los aspectos de la prevención se relacionaban con un tema más amplio: el desarrollo, y que se debería referir a él, pero no incorporarlo en el texto de una convención.

Restan cosas para ser tratadas acerca del manejo del asunto de la prevención en el proceso de anteproyecto de la convención, sin embargo parecería que existe un consenso sobre que la prevención no debería ser incluida en la Convención.

¿Qué significa el término “igual”?

Los términos “igual”, “igualdad” e “igualación”    aparecen tanto  en los textos propuestos para una convención como en las Normas Uniformes y en el Programa Mundial de Acción. Los términos, sin embargo, pueden tener diferentes significados y esto en sí mismo conllevaría implicancias para una convención. Si una convención fuera a ser efectiva, el término igual tiene que ser clarificado.

Hay cuatro significados que la Reunión de Expertos clarificó:

1. Iguales derechos
2. Igual trato
3. Iguales oportunidades
4. Iguales resultados

El concepto de iguales derechos es simple. Derivado de la Declaración Universal de los Derechos Humanos significa que todas las personas los mismos derechos en el mismo grado.

El Artículo 2 de la Declaración establece:

“Toda persona tiene los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición. “

Por consiguiente, una condición como la discapacidad estaría incluida en “otra condición”.

Igual tratamiento es un concepto mucho más problemático. Por un lado, puede significar el tratamiento de cada persona bajo el sistema legal. Esto funciona bien acerca de derechos políticos. Pero también puede significar, en el contexto de los derechos económicos, sociales y culturales, que las personas con discapacidades no recibirían la clase de tratamiento compensatorio que se hace necesario para el goce pleno de sus derechos. Como fue señalado, y será enfatizado más adelante, tener en cuenta el igual gozo de los derechos a menudo significa “desigual” tratamiento con respecto a las personas que no tienen una discapacidad.

No hay duda que, en términos políticos, igual oportunidad es el objetivo buscado. Es el motivo de las Normas Uniformes que tratan sobre “igualdad de oportunidades” o procuran asegurar iguales oportunidades para las personas con discapacidades con respecto de aquéllos que no tienen una discapacidad.

El principio de iguales derechos implica que las necesidades de todos y cada uno de los individuos tienen la misma importancia, que aquellas necesidades deben ser la base de la planificación social y que todos los recursos deben ser empleados de tal modo que aseguren que cada individuo tenga igual oportunidad de participación.

Pero la cuestión que tiene que formularse es si esto inevitablemente lleva a iguales resultados y lo que se pretende. Aquí hay dos aspectos a responder. Por un lado, una discapacidad severa puede garantizar que los resultados no sean iguales en muchos aspectos. Una persona que es ciega, por ejemplo, podría no ser capaz de volar un avión comercial. Por el otro, un persona que no tiene una deficiencia severa en la visión podría no oír tanto como una con aquella discapacidad, dado que las personas con impedimentos visuales típicamente desarrollan su sentido del oído y como resultado de ellos podrían tener mejores resultado donde oír fuese una capacidad fundamental.

Más importante, muy a menudo proporcionar iguales oportunidades a las personas con discapacidad resulta en un mejor resultado porque el hecho de tener una discapacidad y encontrar modos de compensarla frecuentemente hace que la persona tenga más logros.

La posición consensual será probablemente que la Convención debería señalar claramente que igual mayormente refiere a iguales derechos y a iguales oportunidades y que la igualdad de tratamiento bajo la ley ya está implícita en los derechos civiles y políticos.

¿Qué es “Acomodación Razonable”?

La preocupación central de una convención sobre discapacidad debe ser la especificación clara de las políticas y los programas que los gobiernos deben comprometerse a crear en orden a proporcionar iguales oportunidades para las personas con discapacidades. Debería definir un conjunto mínimo de disposiciones que todos los Estados parte deberían adoptar.

La Igualdad de oportunidades para las personas con discapacidades requiere de acciones que superen las consecuencias de la discapacidad. En los Estados Unidos, bajo la Ley de los americanos con Discapacidad, se refleja el concepto de “acomodación razonable”. Esto significa la clase de cosas que deben hacerse a través de políticas públicas para asegurar la igualdad de oportunidades.

En la Ley de  los americanos con Discapacidades “acomodación razonable” es definida del siguiente modo:

“(9)      Acomodación razonable. El término “acomodación razonable” puede incluir:

"(A)      accesibilidad de las instalaciones usadas por empleados y susceptibles de uso por individuos con discapacidades, y

“(B)       reestructuración del trabajo o relocalización, redistribuyendo funciones no esenciales,  Itinerarios de tiempo parcial o modificados, reasignación en posiciones vacantes, adquisición o modificación del equipamiento, modificación de los materiales de pruebas o sus prácticas, suministro de lectores o intérpretes calificados, materiales y políticas de entrenamiento, y cualquier otra acomodación similar para individuos con discapacidades.” [22]

Lo precedente es más un ejemplo de lo que constituiría una acomodación razonable que una definición, de modo que es importante entender cómo hay que transferir el concepto de acomodación razonable al lenguaje que sería efectivo en el derecho internacional.

El concepto de “acomodación” es relativamente sencillo. Sugiere el suministro de condiciones que responden a una necesidad o carencia, que permite una adaptación o un ajuste a circunstancias particulares o ambientes. En el contexto de la igualación de oportunidades para personas con discapacidades acomodación es proporcionar adaptaciones en términos de instalaciones y servicios, condiciones de trabajo o de vida, las cuales ubiquen a las personas con discapacidades en igual posición que las personas que no tienen una discapacidad. Las acomodaciones necesarias dependerán de la discapacidad, el sector económico y social y el medio ambiente. Acerca del alcance de qué clase de acomodaciones que pueden ser incluidas en el texto de una convención internacional bajo sus áreas respectivas (empleo, educación, participación) la convención sería más firme.

El concepto de lo que sería ”razonable” no es tan sencillo. La primera cuestión es preguntarse “¿razonable según quién?” Esto introduce dos dimensiones diferentes. La primera es qué nivel de acomodación es justa para todos los miembros de la sociedad, lo cual es un asunto de equidad. Lo segundo es qué es razonable en términos de recursos disponibles en la sociedad, especialmente los recursos públicos, lo cual es un asunto de factibilidad. Ambos temas deben ser señalados en la convención internacional propuesta.

Temas de equidad

Algunas de las acomodaciones que tiene que ser hechas para promover la igualación de oportunidades no son difíciles y no complican mucho el camino de la equidad. Por ejemplo, en un edificio nuevo un rampa normalmente cuesta lo mismo que las escaleras. No obstante, muchas acomodaciones pueden incrementar los costos. Por ejemplo, si un empleador tiene que proporcionar un intérprete de lenguaje de signos a una persona con un impedimento auditivo, eso puede aumentar el costo de empleo. O si debe proveerse una clase de educación especial, ello puede acrecentar el costo del sistema educativo. El asunto de la equidad aquí pone en marcha cuánto quiere una sociedad pagar por acomodaciones basadas en un principio de justicia.

Muchas leyes nacionales emplean el concepto  de “exención” para resolver el asunto de la equidad, en otras palabras actividades ya existentes e instalaciones quedan eximidas de las nuevas regulaciones: los nuevos edificios públicos estarían obligados a ser accesibles para todos, sin tomar en cuenta las discapacidades, pero los viejos edificios no necesitan ser adaptados. Sin embargo, otros países no hallarían esto aceptable e insistirían que las instalaciones y edificios existentes deben adaptarse por medio del agregado de rampas o elevadores.

Es importante que la convención propuesta haga una clara declaración sobre el principio de equidad que debería ser aplicado y sobre los recursos que deberían usarse.

Temas de factibilidad

En algunos países, los recursos privados y públicos son relativamente amplios y existe un margen considerable para proporcionar las acomodaciones. En su mayoría, particularmente aquéllos en el tercer mundo, los recursos privados y públicos son escasos y todas las asignaciones  requieren  de difíciles renuncias. Hay claros límites a lo que es factible. Por ejemplo, en un país donde las instalaciones educativas son rudimentarias, será difícil suministrar educación especial. En efecto, el asunto de cómo encuadrar las obligaciones en el área de la educación fue uno donde la Reunión de Expertos puso atención particular, siendo que no hay un claro consenso acerca de  si la educación de los niños con discapacidades debería ser integrada o especial.

La convención propuesta debería suministrar una recomendación sobre cómo los Estados con escasos recursos deberían proporcionar acomodaciones. Aquí, sin embargo, el asunto de la factibilidad está relacionado con el concepto de planificación y diseño. En los países en desarrollo, donde muchas de las construcciones públicas (escuelas, hospitales, industrias, y comercios) son nuevas, se pueden construir instalaciones diseñadas para la accesibilidad y con distintos niveles de acomodación. Además, hay un creciente interés por parte de la arquitectura comunitaria en el diseño universal. [23] Así, donde el currículo está siendo desarrollado  o ampliado, se puede planear [razonables niveles de] acomodaciones para niños con discapacidades. Y donde el empleo es relativamente bajo, los edificios adaptados o la facilitación de asistencia pueden ser más factibles si se cuenta con un adecuado planeamiento y diseño.

Esta clase de consideraciones también necesitan ser formuladas en la convención propuesta, donde corresponda, para dar a los Estados un sentido de lo que son las obligaciones en tanto remuevan discriminación y promuevan la dignidad y los derechos de las personas con discapacidades.

Representación de las Personas con Discapacidades en el Monitoreo

Como todas las convenciones de derecho humanos, la convención propuesta sobre discapacidad tendrá un mecanismo de monitoreo. Un tema en esto, no obstante, es cómo asegurar que la visión y preocupaciones de las personas con discapacidades sean reflejadas en el mecanismo de monitoreo. La regla 18 de las Normas Uniformes trata específicamente con el rol de las organizaciones de personas con discapacidades cuando establece:

Artículo 18. Organizaciones de personas con discapacidad

Los Estados deben reconocer el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad a representar a esas personas en los planos nacional, regional y local. Los Estados deben reconocer también el papel consultivo de las organizaciones de personas con discapacidad en lo que se refiere a la adopción de decisiones sobre cuestiones relativas a la discapacidad.

El mecanismo de monitoreo para las Normas Uniformes, el Relator Especial, ha sido asesorado por un panel experto y esto fue incluido en la Sección IV de las Normas (parágrafo IV. 3):

3. Se invitará a organizaciones internacionales de personas con discapacidad reconocidas como entidades consultivas por el Consejo Económico y Social y a organizaciones que representen a personas con discapacidad que todavía no hayan formado sus propias organizaciones a que, teniendo en cuenta los diferentes tipos de discapacidad y la necesaria distribución geográfica equitativa, integren un grupo de expertos, en el cual dichas organizaciones tendrán mayoría, con el cual el Relator Especial y, cuando proceda, la Secretaría, puedan celebrar consultas.

No hay convenciones de derechos humanos que hagan específica mención para disponer la participación de las personas que serían las beneficiarias específicas de dichas convenciones. La cuestión de cómo implicar a las personas con discapacidades en el mecanismo de monitoreo queda abierta. Fue uno de los asuntos que se discutieron durante la Reunión de Expertos, con algunos expertos partidarios de un lenguaje similar al usado en las Normas Uniformes y con otros a favor de un acercamiento aún mas abierto.

En tanto la incorporación de una disposición normativa tal como está en el artículo 18 en una convención no sería controvertido, ubicar esa obligación para el mecanismo de monitoreo podría serlo, si únicamente se dispusiera en los términos precedentes. Por ejemplo, no existe opinión acerca de que los niños deban ser incluidos en los mecanismos de monitoreo de la Convención de los Derechos del Niño o de que los trabajadores inmigrantes deban ser incluidos en el comité a ser establecido para el monitoreo de tal tratado, un vez entrado en vigor.

El tema podría ser discutible. El monitoreo de los tratados internacionales de derechos humanos se consigna a comités compuestos por expertos elegidos de los Estados parte. Las personas propuestas como expertos a menudo provienen del colectivo a quien se dirigen los tratados. Por ejemplo, el Comité sobre la Eliminación de la Discriminación de la Mujer está compuesto casi exclusivamente por mujeres. Se asumiría que las personas con discapacidades tendrían más probabilidad de ser elegidas para un comité de monitoreo de la convención propuesta.

* Director Ejecutivo de Associates for International Management Services, Profesor Adjunto de Administración Pública en la Wagner School of Public Service, New York University, y Director Adjunto de la División de Naciones Unidas para el Adelanto de la Mujer (1987-1996)

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[1] <http://www.un.org/esa/ffd/>.

[2] <http://%20www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm>.

[3] Subsecuentemente adoptada como resolución de la Asamblea General  56/168 0f 19 Diciembre 2001 <http://www.un.org/esa/socdev/enable/disA56168e1.htm>.

[4] La convención internacional sobre  Trabajadores Inmigrantes y sus Familias  todavía no entró en vigor, en parte porque sus obligaciones son demasiado específicas y comprensivas para que la mayoría de los estados las acepten.

[5] Resolución de la Asamblea General  55/2 del  8 de septiembre 2000 <http://%20www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm>.

[6] < http://www.sre.gob.mx/discapacidad/>.

[7] Ver “Resumen del Marco Legal Internacional para la Legislación sobre” (División de las Naciones Unidas para la Política Social y el Desarrollo, documento no publicado agosto 1998) <http://www.un.org/esa/socdev/enable/disovlf.htm>.

[8] Resolución de la Asamblea General 2200A (XXI) 16 de diciembre de 1966 <http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm>.

[9] Resolución de la Asamblea General 2200A (XXI) 16 de diciembre de 1966 <http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_cescr.htm>.

[10] Resolución de la Asamblea General 217 A (III) del 10    de diciembre de 1948<http://www.unhchr.ch/udhr/index.htm.>.

[11] “Convención contra la Tortura y otros Tratamientos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes”; resolución de la Asamblea General 39/46 del 10 diciembre de 1984 <http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/h_cat39.htm>.

[12] “Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial”; resolución de la Asamblea General 2106 (XX) del 21de diciembre de 1965 <http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/d_icerd.htm>.

[13] Resolución de la Asamblea General 34/180 del 18 de    diciembre  de 1979 <http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/cedaw.htm>.

[14] Resolución de la Asamblea General 44/25 del  20 de noviembre de 1989

<http://www.unicef.org/crc/crc.htm>.

[15] Resolución de la Asamblea General 45/158 del  18 de diciembre de 1990 <http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/m_mwctoc.htm>.

[16] Ver “Reporte” del  Seminario Interregional y Simposio sobre Normas Internacionales y Estándares referidas a la Discapacidad ( Hong Kong, Región Administrativa Especial de China, 13-17 de diciembre de 1999) la cual considera en detalle la cuestión de las definiciones de discapacidad en las normas nacionales e internacionales, en los estándares y en la ley. <http://www.worldenable.net/hongkong99/hkreport9907.htm>.

[17] Resolución de la Asamblea General 48/96, anexo, del 20 de diciembre de 1993 <http://www.un.org/esa/socdev/enable/dissre00.htm.>.

[18] Ley 101-336 del  26 de julio de 1990; 104 Est. 327; 101er. Congreso

<http://www.usdoj.gov/crt/ada/adahom1.htm>.

[19] “Datos de la Oficina de Censo sobre    Discapacidad” < http://landview.census.gov/hhes/www/disable/intro.html>.

[20] Organización Mundial de la Salud, Clasificación Internacional  de Deficiencias, Discapacidades, y Minusvalías: Un  Manual de Clasificación referente a las consecuencias de la Enfermedad (Ginebra, 1980).

[21] (OMS: Ginebra, 2001) < http://www3.who.int/icf/icftemplate.cfm>.

[22] “Ley de los Americanos con Discapacidades,” op.cit.; TITULO I  EMPLEO SEC. 101. DEFINICIONES. 42 USC 12111.

[23] Diseño Universal  (UD) se basa  sobre el concepto de que todos los productos, ambientes y comunicaciones deberían estar diseñados considerando las necesidades de un rango de usuarios lo más amplio posible. Este concepto también es conocido como diseño para todos, diseño inclusivo o diseño de por vida. El Diseño Universal está basado en las siguientes premisas: (a) una diferencia en las capacidades no es una condición especial de unos pocos sino una característica común en los seres humanos dado que todos cambiamos física e intelectualmente a lo largo de nuestras vidas; (b) si un diseño funciona bien para las personas con discapacidades, funciona mejor para todos; (c) en algún momento de nuestras vidas, la autoestima personal, la identidad  y el bienestar son afectados profundamente por nuestra capacidad para funcionar en nuestro entorno físico con un sentido de confort, independencia y control y; (d) utilidad y estética son mutuamente compatibles <http://www.adaptenv.org/universal/index.php>. Ver “Reporte” del Seminario Internacional de Accesibilidad Ambiental, planificación y diseño del desarrollo urbano accesible en países en desarrollo (Beirut, 30 de Noviembre - 3 de Diciembre de 1999) <http://www.un.org/esa/socdev/enable/disisea.htm>.      Ver también, Leslie Kanes Weisman, “Crear justicia, sostener la vida: el rol del Diseño Universal en el Siglo  21”; la idea principal en el   discurso de la celebración del vigésimo aniversario del Centro de Ambientes Adaptativos en refiere a tres  principios del Diseño Universal “Primero, el diseño universal nos recuerda que no hay separación entre mente y cuerpo, y entre las personas y sus ambientes. Segundo, el diseño universal reconoce que no hay separación entre salud humana, salud ambiental y justicia social. Tercero, el diseño ambiental corrobora los ideales democráticos de la equidad social y el fortalecimiento personal porque los diseñadores universales se esfuerzan en crear productos y entornos que están diseñados para proporcionar el mismo nivel de confort, accesibilidad, y asistencia a múltiples usuarios y a públicos múltiples  <www.adaptiveenvironments.org/examples/article2.php >.

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